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美国现代社会保障制度内容有哪些?是怎么确立的?

时间:2018-10-29 09:25:57编辑:浮泊凉

20世纪30年代的大危机使数千万美国人处于贫困的境地。据官方公布的数字,1929年失业人数在155万,1933年1700万。著名记者威廉·曼彻斯特对当时的贫困状况是这样描述的:“千百万人只因像畜生那样生活,才免于死亡。宾夕法尼亚州的乡下人吃野草根;城里的孩子妈妈在码头上徘徊等待,一有腐烂的水果蔬菜扔出来,就上去同野狗争夺。蔬菜从码头装上卡车,她们就跟在后边跑,有什么掉下来就捡。中西部地区一所旅馆的厨师把一桶残羹剩菜放在厨房外的小巷里,立即有十来个人从黑暗中冲出来抢。人们还看到,有人全家走进垃圾堆捡骨头和西瓜皮来啃。

因为蛆虫多,芝加哥有一个寡妇在捡东西吃时总是先把眼镜摘掉,眼不见为净。”连一些文化名人也陷入贫困,如著名作家《愤怒的葡萄》的作者斯坦贝克因为无钱找牙医,牙齿一颗颗烂掉。当时的总统赫伯特·胡佛在美国人看来没法理解,他曾是世界上著名的发放救济的人。他在一次大战后拯救过大批比利时难民。马克西姆·高尔基曾给他写过这样的信:“你把350万儿童、550万成年人救活了。”芬兰语新添了“胡佛”这个动词,它的意思是“帮助”。

然而在大危机时期,胡佛总统坚持实行不合时宜的社会救济政策。胡佛相信社会达尔文主义,主张救济应该按照自愿原则,主要由私人、社区和私人慈善团体来进行;在紧急情况下,由州政府提供援助;至于联邦政府,一定要避免卷入。胡佛声称,联邦救济将摧残美国人民的“品格”。

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显然,胡佛政府的政策无力解决社会救济难题。人们开始逐渐醒悟,认识到危机的蔓延和灾难临头,并非只是个人作为所致,而是制度、政策本身出了问题。

1933年3月4日富兰克林·罗斯福上台执政。面对着千百万失业的工人,他在竞选时宣布:决不让任何人挨饿。但这些失业工人已经或正在陷入挨饿状态,而各州和地方政府及私人慈善团体的财源亦已几乎耗尽。除非采取非常措施,常规的办法已不能解决问题。

首先,罗斯福改变传统的救济方法,由联邦政府直接发放救济。在罗斯福的敦促下,1933年5月,国会通过联邦紧急救济法,成立联邦紧急救济署,将各种救济款物迅速拨往各州。紧急救济署署长霍普金斯表示,我来华盛顿,就是要做到谁也不挨饿。所用的钱3/4来自联邦,其余的来自地方。到1934年,全国有2000多万人,约1/6美国人接受了公共援助。

其次,为使失业人员找回自己的尊严,推行以工代赈。1933年底,霍普金斯面见罗斯福,力促组织实施以工代赈紧急计划,用以救济大量失业者及其家庭,总统立即同意。霍普金斯领导的民政工程局,大规模开展公共工程建设,使420万失业工人有了工作,其中有3000名艺术家。这遭到许多人的攻击,霍普金斯说,他们是人,他们也要吃饭。

总统的全国非常时期顾问委员会的主席弗兰克·沃克曾写过一份报告,描述了当时参加公共工程工作的工人的生活情况:“我看见我的许多老朋友——从前一同上过学的人——在安装污水管道。他们在劳动时,身上都还穿着他们的办公服,因为谁也无钱购买工装裤和橡胶靴。”有一个朋友这样对他说:“我真不敢想,要是没有这份工作会发生什么情况。我的最后一点积蓄早已花得精光。凡是能卖能当的东西也都已经卖尽当光。我的孩子们只好饿肚子。我站在大街上面包店橱窗前心里琢磨,不知再过多少时候我就会不顾一切,拾起一块石头打碎那面橱窗,抓抢几个面包拿回家去。”

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第三,建立社会保障制度。1935年8月,国会通过了《社会保障法》。这是一项综合性的法令,规定对贫困的老年人发给养老金,开办老年保险和失业保险;对盲人、不能自立的妇女和儿童及残疾儿童给予生活津贴,并大量拨款广泛开展公共卫生工作。在随后的两年里,每个州都建立了老年退休金和失业保险系统。

罗斯福推行的社会保障还是初步的,但它已确立了一条原则,即国家必须对失业的人或失去谋生能力的人负责,失业不再被认为是纯属私人的事情了。罗斯福总统认为:“国家对公民所负的义务乃是仆人对其主人所负的义务。人民创建了国家,人民通过一致的同意让国家继续存在下去。国家的义务之一就是要照顾那些在逆境下如无别人帮助即难以为生的公民,政府必须给这些不幸的公民以援助——不是作为一桩慈善事业,而是作为一种社会义务。”

第二次世界大战后,杜鲁门总统(1945~1953)延伸了罗斯福的政策,扩大了原有政策的受益面,继续采取一些相关措施改善穷人的生活。他还提出了“公平施政”的口号,试图另搞一套更新更高标准的保障政策,但未能得到国会的有力支持。

肯尼迪总统(1961~1963)则提出了“新边疆”的口号。他通过立法提高最低工资,放宽社会保障利益的范围,制定了重新训练失业工人的计划,扩大了紧急失业补偿,并拨出精神病人医疗专用款,提供新的住房,将公共工程款用于萧条地区等。但在促使国会通过普遍立法之前他就被刺杀了。

真正使美国迈进福利国家的是约翰逊执政时期(1963~1969)。1964年5月22日,约翰逊在密歇根州的安阿伯出席了密歇根大学毕业典礼并发表演说,声称当前“美国不仅有机会走向一个富裕的社会和强有力的社会,而且有机会走向一个伟大社会”。从此,约翰逊时代的改革政策就统称为“伟大社会”,福利政策是其中的一部分。

1965年1月20日,约翰逊在就职演说中称,他的“伟大的社会”计划立足于这一观念:在一块丰饶的土地上,不容许有一家生活于绝望的贫困中;在一块收获丰盛的土地上,不容许孩童挨饿受冻;在一块充满进步奇迹的土地上,邻人不至于痛苦、死亡而无人问津;在一块知识普及、学者众多的伟大土地上,年轻的国民必须受到读写的训练。

约翰逊的福利政策可分为两方面。一个方面是反贫困:

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1.儿童与青年教育计划。“善始计划”,以贫困家庭学龄前儿童为对象,在实施这个计划的第一年,就使其中的130万名儿童的前途有了希望;“半工半读计划”,规定用联邦奖金为14万左右青年提供临时性工作,使他们能通过勤工俭学支付大学学费。此外,还有“跃进计划”、“智力开发计划”等,用以巩固并扩大上述计划的成果。

2.职业训练与再训练计划。又分“职业队计划”,规定为16~21岁失业失学的城市青年提供两年的职业训练,到1967年全国共建立了122个训练营地,有42000人参加;“为美国自愿服务队计划”,参加者多为青年自愿者,被分派到贫困地区、精神病院、学校和印第安人保留地为穷人和少数民族提供服务。

“街道青年队计划”,授权州和地方政府把失业、失学青年组织起来为当地社区服务,1967年约有百万青年参加该计划。1965年后还增加了“主流行动计划”,旨在帮助未满退休年龄的失业工人,特别是农业工人寻找就业机会;“新经济计划”,为已经就业的工人提供职业训练和其他技术训练;“企业界工作机会计划”等职业训练计划。

3.社区行动计划。让穷人“最大限度参与”社区管理。政府将“日托站计划”、“街道卫生站计划”、“法律服务计划”等反贫困计划交给地方社区组织管理,并要求地方社区组织必须有1/3的穷人代表。一般认为,该计划是反贫困计划中最富于革新精神的内容,有人称之为“向贫困宣战的心脏”。

4.改善落后地区状况。政府拨款10.9亿美元用于落后的阿巴拉契亚山区修路、治水、兴建林场和牧场,又拨巨款在全国萧条地区兴建基础工业和改善当地交通条件。

5.增加福利支出。提高工人每小时最低工资,从1.25美元提高到1.6美元,提高社会福利标准。结果这方面开支大幅度增加,1965到1969年,联邦政府用于社会保险、福利补助等计划的费用增加了62%,其中援助穷人的各项社会福利开支增加了3/4。

另一方面是扩大联邦对教育和医疗卫生领域的干预:

1.在教育领域,通过中小学教育法。这是美国历史上第一个对中小学实行普遍援助的法案,到1968年,约有670万青少年由此受益。1965年的高等教育法是美国第一个向贫困大学生提供联邦奖学金和低息贷款的法案。该法案还授权成立由老教师和青年教师混合组成的讲师团,到贫困地区发展教育事业。该法至少使100万贫困大学生得以继续深造。此外还增加了教育经费。到1972年,联邦政府对穷人的教育援助费用增加到31亿美元,占联邦政府该年全部教育费用的1/4。

2.在医疗卫生领域,约翰逊政府也有两项重要成果:医疗照顾法案和医疗援助法案。医疗照顾法案规定,凡符合参加社会保险制度和铁路员工退休制度条件的年满65岁的老人,均有资格享受医疗照顾。受益者占当时美国1960万老年人的绝大多数。

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该法案又分两部分:(1)住院医疗保险,即凡投保者满65岁(包括满65岁的家属和遗属)后因病短期治疗,可报销大部分费用,出院后还可在养老院免费观察治疗20天;(2)补充医疗保险,由参加者自愿投保,按月另交3美元保险费,就可报销一般就诊费用和药费。医疗援助法规定由各州政府对接受社会救济和抚养儿童的低收入家庭及无力承担医疗费用的一般家庭提供医疗补助。接受医疗援助的人从1967年的1000万人增加到1973年的2300万人。此外,还有护士训练计划、街道医疗站计划等40多项法案。联邦卫生开支扶摇直上,1963年是29亿美元,而1974年则达到253亿美元。

一般认为,“伟大社会”立法计划是美国自新政以来最为雄心勃勃的社会经济改革计划,是自第二次世界大战以来自由派改革的集大成之作。从约翰逊的措施中也可以发现,与罗斯福仅仅是解决美国民众的温饱问题不同,约翰逊政府的社会保障着眼于解决“丰裕社会”中有关生存、发展的问题,既包括社会的物质需求方面(食品、住房等问题),也包括非物质需求方面(医疗照顾法、教育保障法),这几乎把美国人的一生——从“摇篮到坟墓”,从正常生活到遭遇危机都作了安排。正如约翰逊所说:伟大的社会,不仅需要满足肉体和商业需要,而且要满足人们对美的追求和对群体生活的渴望。

建立福利国家是战后欧美各国的普遍潮流,但这里还是要解释一下为什么美国要建立福利国家。

1.首先是生产的需要。现代生产需要高素质的劳动者,没有一定的生活水平,就不可能有受教育的机会,不可能有较高素质的工人。第二次世界大战结束后,美国最先发起产业升级,淘汰旧的产业,劳动者的素质若跟不上,就不可能实现产业升级。

2.美国标榜为自由、平等、民主的国家,20世纪50、60年代正是第三世界非殖民化风起云涌的时代,在当时新独立的原殖民地国家看来,美国的穷人、黑人问题显得与美国的财富极不协调。特别是当时社会主义国家广泛实行相当完整的社会福利政策,相比之下,美国人自己也认为这严重影响了美国的国际形象。所以,建立福利国家也是当时美国改善自己在世界上的形象的需要,即冷战的需要。

3.由于战后美国进入大发展时期,社会问题变得相当严重,如城市人口膨胀,住房、交通状况恶化,犯罪问题严重,都亟须缓和或解决。由于黑人和穷人流入中心城市及有钱人向郊区搬迁,又使城市税收枯竭,市政建设颓败,人民群众中蕴藏着不满情绪。在这种情况下,政府若不大力介入,这些社会问题便无从解决,从而影响社会安定。

以上,可说是美国政府下决心建立社会保障制度的原因。